Percentuais de referência para despesas com obras segundo o TCU

Importante, extenso e minucioso estudo sobre o assunto foi realizado pelo TCU, na TC 036.076/2011-2 (AC-2622-37/13-P, Sessão de 25.09.2013).

Sobre a formação de preços disse o Tribunal que a determinação dos preços é uma das etapas principais do planejamento e da gestão de uma obra pública, sendo o BDI elemento primordial no processo de formação de preços, pois representa parcela relevante no seu valor final. Quando o preço de uma obra pública é determinado de forma equivocada, mais elevados são riscos de ocorrência de sobrepreço, superfaturamento, preços inexequíveis, ‘jogo de planilha’, pagamentos indevidos ou em duplicidade, combinação de preços, alterações contratuais além dos limites legais, abandono das obras, execução do objeto com baixa qualidade, extrapolação dos prazos etc.

Afirmou-se que em licitações públicas, devido à importância de se identificar e controlar os custos para a determinação de preços, a aplicação do método de formação de preço baseado nos custos é uma exigência legal para a contratação de obras públicas, prevista na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, que determina a elaboração de orçamentos detalhados, com a discriminação de todos os custos (art. 6º, inciso IX, alínea f, e art. 7º, § 2º, inciso II), nas Leis de Diretrizes Orçamentárias e, recentemente, no Decreto 7.983, de 8 de abril de 2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União. Trata-se da obrigatoriedade de inclusão nos editais de licitação de composições de custos unitários de serviços e do detalhamento do BDI, com a devida discriminação de cada componente de custos, fundamental para conferir transparência e controle nas contratações de obras públicas, o que evita a ocorrência de lacunas dentro do orçamento e possibilita a verificação dos serviços e preços efetivamente contratados e sua adequação aos valores praticados pelo mercado.

Vale ressaltar que, em verdade, a formação de preço de obras públicas é assunto bastante complexo, devendo a Administração chegar a um equilíbrio entre interesses públicos e os interesses dos particulares interessados, de forma que o valor acordado para firmar o contrato seja compatível com os valores de mercado e que corresponda a um valor justo de remuneração pelo que estiver previsto para ser entregue à Administração.

Em resumo, diz o TCU, custos diretos são aqueles que ocorrem especificamente por causa da execução do serviço objeto do orçamento em análise, e despesas indiretas são os gastos que não estão relacionados exclusivamente com a realização da obra em questão. (...) Como não há nenhuma norma que determine o que deve ou não ser incluído como Bonificação e Despesa Indireta (BDI), a utilização de um critério contábil para classificar os gastos que podem ser considerados como despesas indiretas é uma forma de se delimitar tecnicamente quais os itens que compõem o BDI.

Sobre esses pontos, veja-se, no Quadro abaixo, o que o TCU entendeu que fosse uma Classificação de custos, conforme Pronunciamento Técnico CPC 17 (R1).

E considerou que, especialmente, como Custos Indiretos (componentes do BDI), poderiam ser: Administração Central, Riscos, Seguros, Garantias e Despesas Financeiras, especificando no julgado o que cada rubrica abrange.

Analisa-se, inclusive, o tratamento que deve ser dado para o ISS, PIS, COFINS, Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta (CPRB) e sobre o regime do Simples Nacional.

No tocante aos Componentes que não integram o BDI, o TCU entendeu que não devem constar do BDI de obras públicas, o TCU vem consolidando jurisprudência no sentido de excluir os itens orçamentários passíveis de individualização e quantificação. Esses devem constar das planilhas de custos diretos da obra, e não da sua composição de BDI. Esses custos referem-se, principalmente, aos custos com administração local, instalação de canteiro de obras e mobilização e desmobilização. A jurisprudência do TCU também já consolidou entendimento de que os tributos incidentes sobre a renda ou o lucro (IRPJ e CSLL), por não estarem relacionados diretamente com as atividades de prestação de serviços, não devem ser discriminados no BDI de obras públicas, conforme será demonstrado em outro tópico específico mais adiante.

E, ao final do julgado, estabelecem-se parâmetros para as taxas de BDI que devem doravante ser consideradas, em substituição aos referenciais contidos nos anteriores Acórdãos ns. 325/2007 e 2.369/2011.